积极探索长春市人防工程建设投资主体多元化的新途径

长春市人民防空办公室 　　韩 冰

　　长春市地处东北亚和我国东北腹地，具有潜在地区优势，是国家确定的一类重点防空城市，同时也是沈阳战区唯一的点状防空目标区，在未来战争中，长春市必将是敌首选空袭的重要目标，因此，长春市的人防工程建设尤其重要，而资金来源又是工程建设问题上的重中之重。

　　党的十六届三中全会做出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，确定了实现投资主体多元化作为发展混合所有制经济，大力发展国有、集体和非公有制资本，发挥国有经济的主导，积极推行公有制的多种有效实现形式的一项重要举措。在全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面的新形势下，如何把投资主体多元化这一重要经营手段融入人防工程建设上来，以推动新时期人民防空工作；如何利用人民防空的有利条件，进一步解放思想，更新观念，按照社会主义市场经济规律要求，积极探索人防工程建设投资主体多元化的新途径；如何在实际工作中解决影响和制约投资主体多元化工作中遇到的难点重点问题，提高“三个效益”，努力实现人民防空跨越式发展。既是摆在各级领导面前的一个重要课题，也是人防部门需要认真研究和解决的问题。

　　几十年来，长春市人民防空工程建设事业，伴随着中国改革开放的脚步，在不断摸索和实践中，积极探索实现人防工程建设投资主体多元化的新路子，更新观念，大胆创新，社会效益、经济效益和战备效益稳步增长，人防工程建设事业取得了显著的成绩。

　　一、实现投资主体多元化是加快城市人防工程建设向纵深发展的重要手段，那么，影响和制约在人防工程建设中实现投资主体多元化的因素是什么？

　　人民防空是国防的重要组成部分，是城市基础设施建设的重要内容，也是一项全民的社会公益事业。长期的和平环境使人们对战争的危机感和责任感已经淡化，对人防工程建设的紧迫感和使命感已被淡忘。长春市的人防工事数量少，人均面积不足，分布不均匀，与城市发展速度相比明显滞后，现有的工事，有的年久失修，有的人为破坏，有的单位缺乏保护意识，也有的工事在城市重点工程建设中被迫拆除，因此，长春市人防工程建设与国家的要求相比还有很大的距离。面对新形势、新任务，要实现人民防空的跨越式发展，首先要敢于改革创新，打破传统观念，在人防工程建设上实现多元化投资，这样才能广泛吸纳社会资金投入人防建设。

　　投资主体多元化是国家产业投资资金来源的多元化，是完善市场经济体制，优化经济结构，改革经营方式的治本手段。在多年的实践中，我们认为，影响和制约长春市人防工程建设实现投资主体多元化的因素主要有以下三个方面：

　　1 、对解放思想，转变人防工程投资理念的认识不够深刻。

　　长春市人防工程建设在改革开放的初期，仍沿用计划经济模式兴建，人防工程基本建设都是由国家和省市投资的。在特定时期特定环境起到了经济调节作用，我市“ 871 ”大型平战结合工程是典型的国家、省市投资的杰作，在当时计划经济指导下，经济效益稳步上升，经营方式符合当时社会潮流。但是，随着中国社会经济制度的深化改革和不断发展，这种国有单一的商业投资体制的弊端就暴露出来了。投资主体单一，国家负担过重；缺乏开放、流动、竞争、协作的运行机制。如果我们仍然停留在计划经济模式下，靠单一的财政拨款和行政性收费来建设人防工程，势必要远远落后于市场经济条件下建设人防工程的社会化需要。在这种情况下，我们有的干部特别是有的领导干部，认为在和平时期应该以经济建设为主，人防建设资金不足就可缓建或者不建，思想陈旧，缺少战略眼光，没能充分认识人防工程建设投资的新趋势、新方法、新举措。

　　2 、人防工程建设不能适应社会主义市场经济发展规律的要求，缺乏拓宽投资领域所采取的做法和力度。

　　长春市人防工程建设发展至今，始终在一般水平上徘徊，没有更大的突破，究其根源，一是对社会主义市场经济发展规律缺乏深刻的理解，二是有关政策相对滞后。随着中国改革开放的逐步深入，中国的经济体制已从多种经济成分并存转变为 广泛推广公有制的多种有效实现形式，大力发展混合所有制经济，长春市的人防工程建设一直依赖国家、政府这种国有资本的投资，对集体、企业、外资、股份、个体等其他集体资本和非公有资本等参股投资未能从政策上很好的加以引导，导致我们的人防工程投资领域单一；长春市人防办对支持人防工程建设的投资主体和建成以后对工程的使用一直缺乏优惠政策。其它省 、 市人防办能够充分利用各种机遇，出台相关优惠的政策，大力建设人防工程。宁夏人防办在中央开发大西北的政策支持下，制定了推动人防工程建设发展的相关政策：是 新建的人防工程免缴投资方向调节税、增容费，减免电贴费。是结合城市建设修建大中型平战结合工程的地面拆迁工作，由当地城建部门负责，必要时由政府协调组织；拆迁费原则上从城市维护费中解决或从城市维护费中给予适当补贴。是新建人防工程的选址、施工、出入口位置和与其相应的地面配套工程，有关部门要提供方便。是平时利用人防工事开办工厂、商店、旅馆等照明用电，按照明电价收费；对人防工程内的除湿、通风、抽水、采暖等设备和利用早期工事用电，均按非工业电价收费。是待业青年利用人防工事开办的服务性项目，在三年免税后，根据实际情况，经审查批准，可酌情减缓收税。是利用早期人防工事开办种植、养殖及储藏等项目，应免征税。 相比之下，长春市的相关政策就比较滞后，因此我们应该以振兴东北老工业基地为契机，抓住机遇，出台优惠政策，这样才能调动投资者的积极性，拓宽投资领域，为人防建设服务。

　　3 、人防宣传不到位，缺少配套完善的法律法规作保障。

　　人防宣传力度不够 长期的和平环境使人们产生和平麻痹思想，有的人对人防工作的重要性认识不足，总认为战争离我们太遥远，不会一触即发。还有的认为人防工程跟不上现代高技术兵器的飞速发展的步伐，防御不了新式武器的打击，建设普通人防工事起不到应有的防护作用。建不如不建，节省资金不如搞其它基本建设。针对这种思想，我们的宣传教育工作抓的不紧，会使这些糊涂观念更加滋生蔓延，造成我们工作的被动。

　　缺少配套完善的法律法规 配套完善的法律法规是搞好人防工程建设的重要保障。为使人防工程建设得到社会各界的大力支持，我们还应进一步加强基础性工作，制定完备的法律法规，用法律法规来规范人防工程投资建设行为，明确投资人的责 、 权 、 利。除此之外还要建立完善的行政执法队伍，来保障人防建设顺利进行，让投资主体多元化这块市场保持旺盛活力。

　　二、实现投资主体多元化是人防部门在新形势下遇到 的新问题，这就需要各级人防部门抓住机遇，集思广益，积极探索人防工程建设投资主体多元化的新思路、新途径。

　　江泽民同志指出：“公有制为主体，多种形式所有制经济共同发展，是我们社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”江泽民同志这一重要论断，指明了我国投资体制改革的方向，同时也指明了我国人防工程建设投资体制改革的方向。随着社会主义市场经济的建立和迅速发展，人防工程投资体制，也在发生深刻变化，社会投资已成为城市人防工程建设的主体之一。正是有社会资金对城市人防工程源源不断的投入，人防工程市场开发建设格局正在逐步形成。人防工程建设需要市场的支持，市场需要为人防工程建设提供更广泛的投资环境，这已成为推进城市人防工程建设的必然趋势。属于社会的才是最有生命力的，只有让全社会对人防工程建设更多的投入，人防事业的发展才能步入快车道，我们也只有更深入地研究市场经济规律，把握市场脉搏，才能积极地推进人防工程与市场接轨，才能积极促进社会投资主体多元化的形成。

　　针对在人防工程建设过程中遇到的问题，长春市人防办采取种种方式和对策，更新观念，深化改革，积极探索长春市人防工程建设投资主体多元化的新途径，在这方面已取得了一定的经验。

　　1 、加强领导，统一思想，转变对人防投资主体多元化的认识。

　　1992 年，长春市政府决定改建火车站站舍，长春市人防办决定抓住火车站改建这一机遇，在站前广场修建一座大型平战结合的地下综合服务工程。平时作为商业、娱乐场所和地下人行过道，战时作为人员隐蔽部和物资仓库大型人防工程。在当时的条件下，要完成这样大的一个地下工事，计划投资人民币近 5500 万元，筹措资金是非常困难的事情。工程预算中除去国家、省人防办、市政府计划内拨款和自筹经费外，还有约百分之二十的资金缺口。加上当时正是计划经济向市场经济过渡，除资金不足外，建筑材料也在不断涨价，预算资金超出近一倍。随着开工进度的延伸，资金不足尤为突出。办党组经过多次研究，提出大胆解放思想，打破旧观念、旧模式，不单纯依靠国家拨款，面向社会广筹资金的新思路。决定在上级有关部门的支持下，与香港华系国际投资有限公司合资兴建，香港华系国际投资有限公司为工程注入了不足部分的资金，保证了整个工程的顺利进行。由于引进了外资，不仅保证了春华商城的顺利建成，而且商场的体制转变为中外合资企业，享受了政府对中外合资企业“减二免三”的优惠政策。

　　春华商城的成功建成，使我们深刻意识到：不单纯依靠国家计划内资金，而是主动引进外部资金进行多元化投资，不仅建设了人防工程，为提高城市整体防护能力做出了贡献，而且商场的投入使用，为发展城市建设、促进商品流通、改善交通环境、方便群众生活、解决就业问题等方面，都具有显著的社会效益、经济效益和战备效益。

　　2 、按照市场经济规律办事，在努力提高“三个效益”的前提下，积极寻求人防工程投资多元化的新路子。

　　人防工程建设不同于城市一般经济项目，其固有的军事属性，是城市人民群众生命保障资源，是国家安全防御体系的重要组成部分，最终实现的是全社会的公益效果。城市人民防空防御体系的建设，应由国家和社会共同承担，这也完全符合市场经济条件下权利和义务的基本法则。政府人防部门从其职能上讲，是人防建设宏观管理部门，不可能承担城市全部的人防工程建设任务，在人防商场的建设和管理过程中，我们逐渐懂得，要按照市场经济规律办事，积极吸纳社会资金，动员社会力量共同参与人防工程建设，才能真正实现人防工程建设投资主体多元化。

　　3 、大力宣传人民防空事业，增强人防意识和法律意识，营造全社会关心人防、支持人防、建设人防的氛围。

　　舆论宣传是做好人防工作贯彻落实的导向。只有做好宣传工作，才能使人们真正认识到人防工程建设是一项“功在当代，利在千秋”的社会性公益事业，才能得到全社会的理解和支持。《人民防空法》颁布以来，长春市人防办每年都组织各县（市）、区，举行大型广场庆祝宣传活动，利用展板、悬挂标语、组织秧歌队、军乐队、设置咨询台、发放传单、组织有奖问答等多种形式对广大市民进行人民防空常识的宣传教育活动，目的就是要突出宣传人防依法行政的重要意义，创造良好的法制环境；宣传人民防空人民建，人民防空为人民，营造良好的社会建设人防的氛围；宣传人民防空是国防的重要组成部分，增强国防观念，人防意识；宣传人民防空建设的巨大成就，展示人民防空建设的光明前景，为人民防空建设发展提供有利的社会舆论环境。

　　大力宣传人民防空，能增强全民忧患意识和依法行政观念，增强民族凝聚力和向心力，提高全民素质，使全社会都关心人防、支持人防、建设人防，做到居安思危，有备无患。

　　三、 挖掘市场潜力，增强政策扶持，推动城市人防工程 建设投资主体社会化、多元化，实现人民防空跨越式发展。

　　二十多年来，长春市人防办陆续修建了人防商场、春华商城、市政府地下车库、红旗街地下商场、一汽迎春商场等一批大中型人防工程，并逐步适应了市场经济的竞争环境和运作模式，这些工程充分体现了人防建设“三个效益”的原则，成为城市重要的生命屏障。同时我们也看到，在人防工程建设投资主体日益呈现多元化态势面前，支持社会建设人防工程的政策明显滞后，人防投资社会化还面临许多困难。在按照市场经济规律的基本要求给予社会投资主体更大的政策支持下，我们认为今后还需要做好以下几方面的工作：

　　1 、要最大限度地挖掘人防工程的经济价值

　　人防工程是国有资产，同时也是城市建设中的特殊“产品”，具有商品属性和经济价值。充分挖掘人防工程的经济价值，让其走向市场，追求经济指标，是人防工程商品属性的基本要求。如果不能让人防工程成为可以转让的商品，而成为“呆滞”的“产品”，首先对人防部门来说，所筹措的人防建设资金又回到不计成本一次性使用的老路子上来，不可能最大化地实现不断建设的目的，同时也很难有效地刺激市场投资热情。由此可见，要想人防工程获得可持续性发展，吸引更多的社会资源用于人防工程建设，必须将人防工程的商品属性和经济价值充分表现出来，采取转让、出售、租赁等商品流通形式，实现人防工程的市场化开发。

　　2 、要明确人防工程的产权

　　人防工程“谁投资，谁管理，谁受益”，这一点勿需置疑。但“谁拥有”一直未予以明确。正因如此，影响投资者的热情。虽然人防工程建设可以享受国家优惠政策，但就其本质，投资者只能以租金回报，人防工程的商业潜能不能充分发挥，从而极大地影响了投资者的积极性。所以应该尽快制定明确人防工程产权的相关政策，按市场经济规律指导人防工程建设问题。

　　3 、要加强对城市地下空间的开发利用

　　在城市建设中，人防部门要按照《人民防空法》和有关政策的规定，利用自己的优势，积极开展人防工程的开发建设。地下空间是城市重要的资源，人防部门要在充分考虑战备效益的前提下，充分体现以人为本的思想，打造人防工程的品牌，提升商业竞争品位，充分吸引社会投资主体。

　　4 、要加强人防工程建设的宏观管理

　　人防部门在积极发展人防工程建设投资主体多元化的工作中，重要职责是对社会投资人防工程建设的宏观管理。首先要严格地按照“城市人防工程建设总体规划”建设人防工程；其次要加强对所建人防工程的检查和指导，使所建工程符合人防工程的战术技术要求；再次要严格人防工程建设依法管理程序，最大限度地规范投资主体的建设行为，全面推进城市人民防空防御体系的建立。

　　投资主体多元化是社会主义市场经济应有之义，是扩大社会投资资本规模、优化资本结构的必然结果，也是我国经济体制改革的重要目标。在人防工程建设中如何实现投资主体多元化，是我们在新时期面临的新任务。党的十六大报告明确指出：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。人防建设的实践告诉我们，只有创新人防工程建设理念，积极推进人防建设投资主体多元化，才能实现人防建设的市场化、社会化，也有利于推进人民防空平战结合，实现战备效益、社会效益和经济效益的统一，这是我国人民防空发展的必由之路，也是经济建设、城市建设和人民群众对人民防空建设的客观要求。人民防空只有坚持与经济建设相协调，与城市建设相结合，走平战结合的道路，才有希望适应“战场”和“市场”的两大考验，才能搏击风浪，勇立潮头，“居安思危”，立于不败之地。